도시공공미술은 도시의 경쟁력을 높일 수 있을까?

도시경쟁력 증진을 위한 도시공공미술 전략에 관한 연구

A Research on Urban Public Art Strategies to Enhance City Competitiveness

박재은

홍익대학교 일반대학원 디자인공예학과 공공디자인전공 박사학위논문

학위수여 : 2025년 8월

주제어 : 공공미술, 도시공공미술, 도시경쟁력, 어바니즘, 도시공공미술 전략

* 2026 대한민국 공공디자인대상' 문체부 장관상 수상

도시와 관계하는 예술, 공공미술은 도시를 어떻게 바꾸는가

박재은 서울시 디자인정책관 학예연구사 서면 인터뷰
 

공공미술은 도시 곳곳에 있다. 광장의 조형물과 기념비, 건축물 앞 미술작품, 벽화와 미디어아트에 이르기까지 형태도 다양하다. 그러나 작품이 많아진 만큼 우리 도시가 더 매력적으로 변했다고 자신 있게 말하기는 어렵다. 이 연구는 그 지점에서 출발한다. '공공미술을 도시의 삶과 정책을 변화시키는 하나의 전략으로 볼 수 없는가'라는 질문이다. 연구자는 한국의 공공미술이 건축물미술작품 제도, 상징조형물, 정부 주도의 공공미술 프로젝트 등으로 확대되어 왔지만 여전히 특정 공간을 장식하거나 단발성 사업으로 추진되는 한계를 가지고 있다고 진단한다. 서울에 설치된 미술작품과 조형물만 2025년 2월 기준 약 4,500점에 이르면서 이제는 새로운 작품을 계속 설치하는 것뿐 아니라 기존 작품의 관리와 공공미술 정책 자체의 전환이 필요한 상황이라고 지적한다.

공공미술에서 ‘도시공공미술’로

이 논문이 제안하는 핵심 개념은 ‘도시공공미술(Urban Public Art)’​이다. 기존 공공미술이 작품과 장소의 관계를 중심으로 다루어 왔다면, 도시공공미술은 작품을 도시계획·문화정책·도시재생·시민의 일상생활과 연결한다. 완성된 공간에 미술작품을 마지막으로 가져다 놓는 방식에서 벗어나 도시계획과 공간 변화의 초기 단계부터 예술을 함께 기획하자는 제안이다.

연구자는 이를 위해 공공미술과 현대 어바니즘의 관계를 분석한다. 특히 뉴어바니즘과 ‘15분 도시’로 대표되는 N분 도시이론에서 강조하는 보행성, 일상생활권, 복합적 공간 활용, 시민참여, 지속가능성 등을 공공미술과 결합한다. 도시공공미술은 미술작품을 독립된 대상으로 바라보지 않는다. 광장, 거리, 공원, 교통시설, 건축물과 같은 도시의 인프라와 시민의 생활시간, 지역의 문화적 특성까지 하나의 시스템으로 보고 그 안에서 예술이 어떤 역할을 할 것인가를 다룬다.

공공미술이 정말 도시경쟁력을 높일 수 있을까?

이 연구에서 흥미로운 점은 “공공미술이 도시를 좋게 만든다”는 통상적인 주장을 넘어서 그 관계를 통계적으로 확인하려 했다는 것이다. 연구자는 공공미술, 어바니즘, 문화예술 향유, 도시경쟁력 사이의 관계를 구조방정식(SEM)으로 분석했다. 서울시민 310명을 대상으로 조사한 결과, 공공미술 전략은 도시의 문화예술 향유에 강한 영향을 미치고(β=.732), 문화예술 향유는 다시 도시경쟁력에 영향을 미치는 것으로 나타났다(β=.651). 공공미술 자체도 도시경쟁력에 직접적인 정(+)의 영향을 미치는 것으로 분석됐다(β=.208).

특히 도시공간을 걷고 생활하는 보행일상권의 변화, 여러 기능과 예술을 결합하는 ​복합활용, 그리고 ​환경과의 조화가 도시경쟁력과 유의미한 관계를 갖는 것으로 나타났다.

이는 유명 작가의 작품 하나나 거대한 랜드마크 하나가 도시경쟁력을 만들어준다는 의미와는 다르다. 오히려 사람들이 생활하는 공간에서 예술을 쉽게 접하고, 도시의 시설과 공간이 문화적 경험의 장소가 되며, 그러한 경험이 지속적으로 축적될 때 도시의 매력과 삶의 질이 높아질 수 있다는 의미에 가깝다.

도시공공미술의 네 가지 특성

연구는 공공미술과 어바니즘을 결합해 도시공공미술의 네 가지 핵심 특성을 제시한다.

첫째, 통합성(Integration)​이다. 도시공공미술을 공간 조성이 끝난 뒤 추가하는 장식요소로 보지 않고 도시계획과 정비계획 초기부터 함께 고려한다.

둘째, 다변적 접근성(Accessibility)​이다. 시민이 일상적인 보행생활권에서 쉽게 예술을 접할 수 있어야 하며, 물리적 접근뿐 아니라 심리적 접근성과 야간의 안전한 이용까지 고려한다.

셋째, 콘텐츠 순환성(Circulation)​이다. 공공미술은 반드시 영구 설치되어야 한다는 생각에서 벗어나 작품의 생애주기를 설정하고, 한시적 전시와 미디어아트, 축제, 순환형 콘텐츠 등으로 지속적인 변화를 만드는 방식이다.

넷째, 지속가능한 시스템(Sustainability)​이다. 작품 설치 자체보다 이를 지속적으로 기획하고 운영하고 관리할 수 있는 행정과 협업체계를 중요하게 본다.

여기에 공공미술이 본래 가지고 있는 장소특정성, 작가의 창의성, 그리고 ​시민의 주체적 참여와 환경친화성을 더해 도시공공미술을 평가하고 운영하기 위한 여덟 가지 기본 요소를 구성한다.

파리·코펜하겐·뉴욕·싱가포르·멜버른·서울을 비교하다

연구는 이 개념이 실제 도시에서도 작동할 수 있는지 확인하기 위해 서울과 도시구조와 경쟁력 조건이 유사한 해외 도시를 선정해 사례를 비교한다.

파리, 코펜하겐, 뉴욕, 싱가포르, 멜버른, 서울 등 6개 도시의 10개 프로젝트를 대상으로 도시계획과 문화계획의 관계, 공공미술의 추진방식, 운영주체, 민관협력, 재원, 지속성, 유지관리 등을 분석했다. 연구는 질적·양적 방법을 함께 사용했으며 문헌·정책분석, 사례분석, AHP, 구조방정식(SEM), 전문가·실무자 FGI와 언어 빈도분석 등을 종합적으로 적용했다.

사례분석에서 공통적으로 확인된 것은 성공적인 공공미술이 작품 하나의 우수성만으로 만들어지지 않는다는 점이다.

연구는 사례에서 다음과 같은 방향을 도출한다.

도시 공간계획 단계부터 예술기획을 반영할 것

시민의 일상 보행권 안에서 예술 경험을 확대할 것

기존 도시 인프라를 적극 활용할 것

영구 설치 중심에서 한시적·순환형 콘텐츠로 확장할 것

야간활동과 새로운 기술을 활용할 것

시민·민간·행정의 거버넌스를 구축할 것

안정적으로 운영할 수 있는 행정 시스템을 마련할 것

결국 좋은 공공미술을 만드는 조건은 ‘좋은 작품을 고르는 능력’에만 있지 않다. 좋은 작품이 도시 안에서 지속적으로 작동할 수 있도록 만드는 기획과 행정의 능력이 함께 필요하다는 것이다.

설치보다 어려운 것은 ‘지속하는 일’

이 연구가 지자체 공공미술과 공공디자인 담당자들에게 특히 유용한 이유는 공공미술을 행정의 실행구조라는 관점에서 다루고 있기 때문이다. 전문가와 실무자 FGI에서는 공공미술 정책의 필요성에는 높은 동의가 나타났지만, 제도화에 대해서는 실무자들이 상대적으로 신중한 태도를 보였다. 새로운 제도가 또 다른 절차와 행정지표를 만드는 부담이 될 수 있기 때문이다.

현장 실무자들은 짧은 순환보직, 공공미술에 대한 행정의 낮은 이해, 부서 간 소통 문제 등을 현실적인 장애요인으로 지적했다. 도시계획·건축·도로·공원과 문화·예술 업무가 서로 다른 부서에서 추진되는 현재의 행정체계에서는 도시공간을 만드는 초기 단계부터 예술기획을 함께 추진하기 어렵다는 문제도 제기됐다. 따라서 이 연구에서 정부와 지자체는 단순 발주자가 아니라 도시가 추구하는 가치와 예술가의 창의성, 시민의 문화향유를 연결하고, 여러 부서와 민간 주체를 조정하며, 사업이 지속될 수 있는 구조를 만드는 플랫폼이자 조정자에 가깝다.

이는 공공부문에서 디자인의 역할을 규정하는 데에도 시사점을 준다. 좋은 결과물을 만드는 것만큼이나 문제를 정의하고, 다양한 이해관계자를 연결하고, 실행과 운영의 시스템을 만드는 역할이 중요하기 때문이다.

10년을 보는 공공미술 정책

연구는 도시공공미술 전략으로서 최종적으로 3개 핵심전략과 18개 실행과제를 제안하며 도시기본계획의 주기를 고려해 약 10년의 로드맵을 제시하고 있다.

단기 3~5년은 시민이 일상에서 체감할 수 있는 시범사업과 새로운 공간·시간 활용 방식을 실험하는 단계이다. 중기 5~8년에는 기획 프로세스를 개선하고 민관협력을 확대하며 전문인력과 평가·환류체계를 구축한다. 장기 8~10년에는 건축물미술작품 제도, 문화 관련 법과 도시 관련 법의 연계, 도시별 특화전략과 제도적 기반을 마련하는 단계로 발전한다. 도시공공미술을 도시기본계획, 경관계획, 디자인플랜, 문화플랜 등과 연결하고 재원·인력·성과평가·법제도를 하나의 시스템으로 구축할 것을 제안한다. 공공미술을 도시가 오랜 기간 축적해 나가는 문화적 인프라로 바라보는 접근이다.

도시를 ‘작품을 놓는 장소’에서 ‘예술을 경험하는 환경’으로

이 논문의 가장 중요한 제안은 공공미술의 관점을 ‘작품의 설치’에서 ‘시민의 경험’으로, ‘점유’에서 ‘활용’으로, ‘단발성 사업’에서 ‘지속가능한 시스템’으로 바꾸자​는 것이다.

연구자는 도시공공미술을 도시민의 삶의 질을 지원하고 도시의 가치와 공간구조, 도시개발을 연결하는 새로운 공공미술 실행유형으로 정의한다. 이를 위해 지방자치단체의 역량, 조직, 프로세스, 성과평가와 환류체계를 함께 변화시켜야 한다고 주장한다. 이러한 관점은 시민이 도시 문제의 발견과 변화 과정에 참여하고 행정과 전문가가 서로 다른 영역을 연결하며 일회성 결과물이 아닌 지속적인 경험과 시스템을 만든다는 점에서, 오늘날 디자인이 공공부문에서 맡아야 할 역할을 생각해보게 하는 연구라고 할 수 있다.

초록

공공미술(Public Art)은 1980년대 한국에 처음 소개된 개념으로 일반적으로 야외공간에 설치되는 미술작품을 뜻한다. 프랑스에서 시작된 1%법(Percent for Art)의 국내 도입으로 시작된 건축물미술작품 제도. 역사적 기념비와 사건을 기리는 동상·기념비, 정부의 정책 목적에 맞춘 공공미술 프로젝트 등으로 폭을 넓혀왔다. 공공미술은 ‘공공(公共)’의 목적으로 모두에게 열린 장소에 공개함으로써 도시공간에서 시민의 문화향수(⽂化享受) 기회와 다양한 담론을 생산하며 진화해 왔음에도 불구하고 현재의 공공미술은 여전히 특정 공간의 장식하는 요소이거나 소규모 공동체 활동으로 적용되는 한계를 벗어나기 어려운 구조에 있다. 이에 본 연구에서는 한 도시의 문화 매력과 경쟁력 강화 기제(基劑)로써 도시공공미술의 적용 가능을 제시하고 도시문화의 질적 성장가능성을 견인하는 정책으로서 체계적인 적용과 확대 필요성을 강조하고자 하였다.

공공미술은 전 세계적으로는 1940년대 미국의 뉴딜정책을 시작으로 1990년대 유럽연합(EU)을 중심으로 한 유럽 문화도시(Culture City) 조성 등으로 정부 또는 도시의 정책화되며 도시 활성화의 수단으로 주목받았다. 2019년 말부터 전세계를 덮친 코로나19 극복을 위해 열린공간, 일상의 틈새, 가상공간을 활용한 예술 향유 접점을 만드는데 공공미술이 활용되면서 공공미술의 역할이 재조명되면서 공공미술을 통한 경제적 집객 효과, 감성적 치유효과, 공동체 회복효과 등 일상 공간에서의 예술에 중요성이 점차 커지고 있다.

그러나 한국의 공공미술은 1994년 지방자치제 본격화 이래 각 정부들의 성과주의적 공공조형시설물, 상징조형물들이 공공미술 작품과 분리되지 않은 채 증가하면서 공공미술 효과의 저평가로 이어졌고, 2025년 2월 기준, 서울시 안에 설치된 미술작품과 조형물의 수가 4,500여점에 이르는 포화상태에 이르면서 작품의 관리와 미래지향적 공공미술 정책전환이 시급한 과제로 떠올랐다. 또한 공공미술이 문화도시, 예술 도시를 위한 도시의 경쟁력이나 매력 향상에 영향을 미칠 것이라는 합리적 예측은 이론적 타당성이 있으나 실제적 영향력의 관계구조와 인과관계를 확인한 연구는 부족한 실정이며 오랜 시간이 걸리는 문화예술의 수준향상을 대체로 단발적인 사업들로 완성하려는 정책의 문제가 대두되면서 발전적인 문화도시로 성장하기 위한 안정적 프로세스와 실행 제체 구축을 위한 전략구조의 전환이 요구되는 시점이다.

이에 연구자는 변화하고 있는 현대도시에 공공미술로 달성할 수 있는 긍정적인 영향력이 어떻게 작동하는지 확인하고, 장식차원을 넘은 공공미술이 보다 확장적이고 실체적으로 작동할 수 있는 실행전략을 제시함으로써 각 도시가 각자의 매력을 강화하고 문화 선진도시로의 경쟁력을 증진할 수 있는 가능성을 제시하는데 연구의 목적을 두고자 한다. 

코로나19 이후 지속가능성(sustainability)과 회복력(resilience)이 전 세계 도시정책의 핵심 키워드로 등장하면서 인간성 회복을 위한 문화적 접근이 중요해지고 있다. 유럽의 창의도시(Creative City), 빌바오의 문화클러스터, 유네스코 문화도시(Culture city) 등 문화적 요소를 통한 도시경쟁력 강화의 성공 사례들은 공공미술 정책에도 시사하는 바가 크다. 또한 최근 미국과 일본의 문화 정책 성과는 문화적 요소가 도시경제와 삶의 질에 미치는 실질적 영향력을 잘 보여준다. 미국의 경우 2022년 문화산업의 생산효과가 GDP의 4.3%를 견인하며 경제 회복과 도시 활력 증진의 주요한 정책 수단으로 주목받았으며, 일본은 2023년 제2차 문화진흥계획을 수립하고 문화적 감성치유를 국가적 차원의 새로운 성장 동력으로 삼아 도시경쟁력 향상과 시민의 삶의 질 개선에 기여하고 있다.

UNESCO, OECD, HABITAT Ⅲ, EU 등 국제기구에서도 도시의 무분별한 확장보다는 도시의 내부적 구조재편과 기존 자원의 효율적 활용, 지속가능한 발전을 위한 도시의 회복력 강화를 강조하며, 이는 공공미술의 장소 특정성, 커뮤니티 중심성, 일상 공간 활용성을 강조하는 현대 어바니즘(urbanism)의 가치지향성과도 긴밀히 연결된다.

따라서 본 연구에서는 도시경쟁력 평가지표가 경제적 요소 중심에서 삶의 질, 문화적 매력, 시민참여와 같은 정성적 가치 중심으로 이동하는 추세를 바탕으로, 공공미술과 어바니즘의 전략적 결합을 통해 도시경쟁력을 강화 가능성을 구체적으로 규명하고자 하였다.

본 연구는 총 5장으로 구성된다. 제1장에서는 연구 배경과 목적, 연구의 범위와 구조를 명확히 제시하였다. 제2장에서는 공공미술, 도시계획 이론, 도시의 문화경쟁력 개념을 고찰하여 이론적 관계성을 구체화하였다. 제3장에서는 공공미술의 핵심 요소와 어바니즘 요소, 도시경쟁력 평가지표를 통합하여 전략적 요소 우선순위를 분석(AHP)하고, 구조방정식 모델(SEM)을 활용하여 이들의 상관관계와 영향력을 통계적으로 검증하여 '도시공공미술(Urban Public Art)' 개념을 제시한다. 제4장에서는 파리, 코펜하겐, 뉴욕, 싱가폴, 멜버른, 서울 6개 도시의 대표적 공공미술 사례 분석하여 도시공공미술 효과의 타당성을 검증하고 한국에 적용가능한 전략제시와 전문가 검증으로 도시공공미술의 현실화 가능성을 입증하였다. 제5장에서는 연구 결과를 종합하고 후속연구의 방향을 제시하였다.

본 연구의 의의는 첫째, 추상적으로 여겨지던 공공미술의 적용을 어바니즘과 결합함으로써 구체적인 프로세스와 적용방식을 ’도시공공미술‘로 치환함으로써 도시에 공공미술을 적용하는 태도전환을 시도한 것에 큰 의미가 있다. 둘째, 도시공공미술이 도시의 경쟁력에 영향력을 통계학적으로 증명함으로써 장식적 목적의 공공미술 정책에서 탈피하여 도시의 성장동력을 만드는 핵심적인 정책 수단임을 확인하여 각 정부의 문화정책으로 확산 적용할 수 있는 수치적 근거를 마련하였다. 셋째, 공간조성의 마무리 단계를 장식하는 미술의 방식에서 벗어나 도시공간 변화에 기획단계에서부터 전략적으로 결합하는 ‘도시공공미술’ 의 행정적으로 실행성과 작동가능성을 도출하였다. 넷째, 이러한 공공미술의 영향력과 활용가치 확인을 토대로 공공미술의 체계적인 육성과 실행 시스템 구축을 통해 보다 매력적이고 삶의 질 높은 도시로의 성장 가능성을 예고하였다.

본 연구를 통해 한국의 공공미술 정책이 단순한 환경미화나 홍보 수단을 넘어, 시민의 삶의 질 향상과 도시 문화경쟁력 강화를 위한 핵심 전략으로 자리 잡고 전국의 다양한 도시들이 고유의 정체성을 가진 문화도시로 성장할 수 있는 실질적인 대안으로 적용될 수 있기를 기대한다.

주제어 : 공공미술, 도시공공미술, 도시경쟁력, 어바니즘, 도시공공미술 전략

목차

제1장 서론

1.1 연구 배경과 목적

1.2 연구 범위와 방법

1.3 연구의 구성체계

1.4 선행연구 고찰 및 용어정의

1.5 연구의 차별성

제2장 이론적 고찰

2.1 도시와 공공미술

2.2 공공미술과 어바니즘(Urbanism)

2.3 공공미술과 도시경쟁력

2.4 소결

제3장 공공미술의 도시경쟁력 요인분석과 영향력 평가

3.1 요인분석

3.2 도시공공미술의 영향력 조사

3.3 도시공공미술(Urban Public Art)의 개념화

제4장 도시공공미술 전략 제시

4.1 도시공공미술 실증분석

4.2 도시공공미술 전략 구성

4.3 전문가 검증(FGI)

4.4 도시공공미술 실행전략 제시

제5장 결론

5.1 연구의 의의

5.2 연구의 한계와 발전방향

참고문헌

부록 1. 전문가 조사(AHP), 시민 설문조사(SEM) 설문지

부록 2. 도시경쟁력 조사지표 모음

ABSTRACT

* 이 논문 ‘도시경쟁력 증진을 위한 도시공공미술 전략에 관한 연구’(박재은)은 '2026 대한민국 공공디자인대상'(문체부) 연구 부문 최고상인 문체부 장관상을 수상했다.
이 연구는 서울시 내 4,500여 점에 이르는 공공미술 작품, 조형물을 단순 장식이 아닌 도시계획의 자산으로 다루자는 ‘도시공공미술’ 개념을 제안하며 공공정책의 방향성을 제시했다는 점에서 높은 평가를 받았다. ( 출처 : 한국공예·디자인문화진흥원 보도자료 )