지방정부의 디자인 역량 내재화: 디자이너와 공무원의 역할  
Embedding Design in Local Government: Role of Designers and Public Servants

강인보(Inbo Kang) 박사학위논문, University of the Arts London, London College of Communication, PhD Thesis, 2021

공공부문에서 서비스디자인을 도입하는 일과 서비스디자인이 조직의 일하는 방식으로 자리 잡게 하는 일은 전혀 다른 문제이다. 외부 디자이너를 불러 몇 차례 워크숍을 열고 더블다이아몬드나 고객여정맵을 사용했다고 해서 조직에 디자인 역량이 생기는 것은 아니다. 그렇다면 지방정부가 스스로 디자인을 활용할 수 있는 조직이 되려면 무엇이 필요한가? 디자이너와 공무원은 그 과정에서 각각 어떤 역할을 해야 할까?

강인보의 박사학위논문 《Embedding Design in Local Government: Role of Designers and Public Servants》는 이 질문을 다룬 연구이다. 영국 잉글랜드 지방정부 4곳이 서비스 혁신과 조직 변화를 위해 디자인 역량을 도입하고 내재화해 온 과정을 조사해, 디자인이 일회성 프로젝트를 넘어 지방정부의 조직 역량(organisational capability)으로 자리 잡는 조건과 과정을 규명한다.

‘디자인 활용’에서 ‘디자인 역량의 내재화’로

이 논문의 문제의식은 연구자의 한국에서의 경험과도 연결되어 있다. 연구자는 서문에서 2000년대 초 한국의 공공부문에서 디자인에 대한 관심이 크게 높아지면서 도시와 공공공간의 품질이 개선되는 긍정적 효과가 있었지만, 한편으로는 충분한 조사와 숙고 없이 정치적 성과를 가시화하는 수단으로 디자인이 사용되는 사례도 나타났다고 지적한다. 디자인은 강력하기 때문에 제대로 활용하려면 방법론 몇 가지를 보급하는 것만으로는 충분하지 않다는 문제의식이다. 

이 문제는 서비스디자인과 디자인씽킹이 공공부문으로 확산되면서 더욱 중요해졌다. 고령화, 기술 변화, 재정 압박, 시민의 서비스 기대 증가와 같은 복합적 문제에 대응하기 위해 지방정부가 사용자 중심·협력적 접근을 도입하기 시작했지만, 기존 연구는 대체로 디자인 방법이나 사용자 참여의 효과에 집중해 왔다. 반면 정치적·조직적·문화적·재정적 제약을 가진 지방정부 안에서 디자인 역량이 실제로 어떻게 지속 가능한 조직 역량이 되는가에 관한 실증 연구는 상대적으로 부족했다. 이 논문은 그 간극을 연구 대상으로 삼는다.

지방정부는 왜 디자인을 조직 안으로 가져오는가

논문은 영국 지방정부에서 디자인 활용이 확대된 배경을 공공관리 패러다임의 변화와 연결한다. 전통적 행정의 위계적·공급자 중심 방식에서 신공공관리(New Public Management)를 거쳐 시민과 다양한 이해관계자를 공동생산자로 바라보는 신공공거버넌스(New Public Governance)로 이동하면서, 지방정부에도 협업과 공동창조를 지원하는 새로운 업무 방식이 요구되었다.

특히 영국에서는 2005년 Design Council의 DOTT(Design of the Time) 이후 공공서비스 혁신에 사용자 중심 디자인이 활용되기 시작했고, 2010년대에는 Government Digital Service(GDS)의 ‘Digital by Default’ 전략을 통해 서비스디자인과 애자일 방식이 지방정부의 디지털 전환에도 영향을 주었다. 흥미로운 점은 지방정부가 처음부터 ‘서비스디자인을 도입하자’고 결정한 경우만 있었던 것은 아니라는 사실이다. 상당수는 서비스 디지털화를 추진하다가 GDS의 사용자 중심 접근을 접하면서 디자인의 가치를 발견했다.

연구자는 4개 지방정부 사례를 종합한 결과 디자인 역량 내재화의 세 가지 주요 동기를 제시한다.
첫째는 정부 디지털 전략에 대응한 서비스의 디지털화, 둘째는 긴축재정 속에서 서비스 운영비와 외부 컨설팅 비용을 줄이면서 새로운 수익 가능성을 찾기 위한 비용 절감과 수익 증대, 셋째는 시민의 요구를 더 잘 파악하고 아이디어를 시험한 뒤 조달로 연결하기 위한 커미셔닝(commissioning) 과정의 개선이다. 즉 인간 중심이라는 이상만으로 디자인이 들어온 것이 아니다. 재정 압박, 디지털 전환, 조달과 서비스 운영이라는 매우 현실적인 필요가 디자인 도입의 중요한 동력이었다.

4개 지방정부의 서로 다른 디자인 내재화 방식

연구는 디자인이 조직과 어떤 관계를 맺고 있는가를 ‘디자인 개입 모델(Design Intervention Model, DIM)’로 구분한다. 논문에서 제시하는 유형은 비디자이너 모델(Non-Designer), 외부 디자이너 모델(External Designer), 내부·외부 디자이너 결합 모델(Internal/External Designer), 조직 내재 디자이너 모델(Embedded Designer)이다.

실증연구에서는 이 가운데 서로 다른 조건을 가진 네 지방정부를 비교한다. Council A는 내부 공무원과 외부 전문 디자이너가 공동팀을 구성해 실제 프로젝트를 함께 수행하면서 지식을 이전하는 방식이다. Council B와 C는 조직 내부에 디자인 역할을 가진 팀이나 인력을 두는 내재 디자이너 방식이지만, 조직 구조와 자원, 지원 수준에 따라 실제 활동 범위에는 차이가 있었다. Council D는 전문 디자이너 중심 조직이 아니라 공무원 가운데 디자인 챔피언을 육성하여 이들이 다른 직원에게 방법과 사고방식을 전달하는 비디자이너 모델이다.

이 비교가 중요한 이유는 연구가 특정 모델을 ‘정답’으로 제시하지 않기 때문이다. 외부 전문가를 쓰느냐, 내부팀을 만드느냐보다 중요한 것은 각 조직의 상황에 맞는 방식으로 디자인 지식이 축적되고 다시 활용될 수 있는 구조를 만드는 것이다.

디자인 역량은 개인의 능력만을 뜻하지 않는다

이 논문의 가장 중요한 이론적 기여 가운데 하나는 지방정부의 ‘디자인 역량’을 구조화했다는 점이다. 연구자는 디자인 역량을 대략 조직이 디자인의 가치를 인식하고, 문제 해결과 가치 창출에 필요한 디자인 자원을 확보하여 실제로 동원할 수 있는 능력으로 정의한다. 여기서 결정적인 것은 디자인 역량이 개인의 디자인 기술만으로 이루어지지 않는다는 점이다.

논문은 지방정부의 디자인 역량을 두 층위로 구분한다. 개인 디자인 역량은 인지적 역량, 기능적 역량, 사회적 역량, 메타 역량으로 구성된다. 디자인 원리와 프로세스를 이해하는 지식, 사용자조사·분석·시각화·프로토타이핑 등의 실무 능력, 다양한 이해관계자와 협업하고 퍼실리테이션하는 능력, 불확실성을 견디며 반복적으로 개선하는 태도 등이 여기에 해당한다.

하지만 개인이 아무리 능숙해도 조직이 이를 사용할 수 없게 만들면 역량은 사라진다. 그래서 연구는 조직 디자인 역량으로 관리(Management), 마인드셋(Mindset), 리더십(Leadership)을 제시한다. 직원에게 디자인을 실천할 시간과 자원을 주는가, 새로운 시도를 허용하는가, 관리자가 디자인의 가치를 이해하고 지원하는가가 개인의 기술만큼 중요하다는 의미이다. 논문의 개념 프레임워크는 이를 ‘Learn–Set-up–Discover–Define–Develop–Implement’의 과정과 연결해 설명한다.

말하자면 디자인 역량은 ‘공구를 가진 사람의 수’가 아니라 공구를 쓸 줄 아는 사람, 공구를 쓸 수 있게 만드는 조직, 그리고 실제로 계속 사용하게 만드는 문화가 결합된 상태에 가깝다.

지방정부가 경험한, 디자인 접근 방식이 가진 네 가지 가치

4개 사례에서 공통적으로 확인된 디자인 접근의 가치는 네 가지로 정리된다. 

첫째, 전체 시스템을 사용자 관점에서 바라보고 이해관계자들이 공통의 문제 인식을 형성하도록 한다. 둘째, 더블다이아몬드와 같은 구조화된 과정을 통해 불확실한 문제를 체계적으로 탐색하고 대안을 만들어 갈 수 있다. 셋째, 시각화와 프로토타이핑을 활용해 아이디어를 빠르게 눈에 보이고 만질 수 있는 형태로 만들기 때문에 논의와 의사결정을 촉진한다. 넷째, 여러 부서와 이해관계자를 함께 참여시켜 조직의 사일로를 넘어 중복 업무를 발견하고 새로운 가치를 공동으로 만들 수 있다.

특히 연구에서 강조되는 것은 가시화의 힘이다. 공무원들이 이미 경험적으로 알고 있던 문제도 고객여정, 서비스 흐름, 프로토타입 등의 형태로 외부화하면 서로 다른 부서 사람들이 같은 문제를 보고 대화할 수 있게 된다. 서비스디자인 도구의 중요한 역할은 멋진 포스트잇 벽을 만드는 것이 아니라, 조직 안의 서로 다른 언어를 하나의 논의 가능한 대상으로 바꾸는 데 있는 셈이다.

디자이너와 공무원은 서로의 역할을 대신하는 관계가 아니다

연구에서 발견된 또 하나의 중요한 결과는 디자이너와 공무원의 역할이다. 네 사례에서 총 19개의 역할이 확인되며, 디자이너에게 공통적으로 나타나는 핵심 역할은 연구자, 공동창작자, 퍼실리테이터이다. 상황에 따라 시각화하는 사람, 변화 촉진자, 개발자, 멘토, 트레이너, 교육자 등의 역할도 수행한다.

공무원 역시 단순히 ‘디자인을 배우는 사람’에 머물지 않는다. 연구자·공동창작자·퍼실리테이터가 되기도 하고, 프로젝트 관리자, 조정자, 중재자, 디자인 옹호자, 학습자, 확산자, 지식 전달자가 되기도 한다. 특히 비디자이너 모델에서는 디자인을 익힌 공무원이 조직 맥락에 맞게 디자인 지식을 번역하여 동료에게 전달하는 디자인 챔피언 역할을 수행한다.

따라서 연구의 결론은 ‘공무원도 디자이너가 될 수 있다’거나 ‘전문 디자이너가 없어도 된다’는 단순한 주장이 아니다. 오히려 디자인이 조직에 내재화될수록 전문 디자이너의 디자인 전문성과 공무원의 조직·정책·현장 지식이 상호의존적으로 작동해야 한다는 점을 보여준다.

디자인 방법론을 가르치는 것보다 어려운 일

논문은 디자인 역량 내재화를 방해하는 현실적 장벽도 구체적으로 보여준다.

지방정부는 서로 연결된 복잡한 시스템이기 때문에 한 부분만 개선해서는 예상치 못한 문제가 다른 부분에서 발생할 수 있다. 정치적·행정적 성과는 단기간에 요구되는 반면 서비스 혁신의 효과는 장기간에 나타나는 경우가 많다. 직원들은 기존 업무만으로도 과중한 상태여서 공동디자인 활동이나 교육에 시간을 쓰기 어렵고, 위험을 회피하는 조직문화도 새로운 접근의 확산을 방해한다.

더 심각한 문제는 역량의 지속성이다. 교육 직후에는 직원들의 열의가 높아지지만 지속적인 실천 기회와 지원이 없다면 빠르게 사라진다. 인력 감축이나 이직으로 교육받은 직원이 조직을 떠나면 축적된 디자인 지식까지 함께 사라진다. 또한 사례에서 공무원들은 문제를 발견하고 정의하는 더블다이아몬드의 앞부분에는 비교적 자신감을 보였지만, 아이디어를 발전시키고 실제 서비스로 구현하는 뒷부분에서는 전문 역량 부족을 느끼는 경우가 많았다.

이는 공공부문의 서비스디자인 확산에서 꽤 불편하지만 중요한 사실을 말해 준다. 워크숍을 몇 번 했다는 것과 디자인 역량이 내재화되었다는 것은 거의 다른 차원의 문제이다.

그렇다면 무엇이 필요한가

연구가 제안하는 조건은 최고 관리층이 디자인의 가치를 이해하고 지속적으로 지원해야 하며, 다른 서비스 부서에서 어느 정도 독립되어 조직 전체를 지원할 수 있는 전담 디자인 이니셔티브가 필요하다는 것이다. 프로젝트와 지식을 축적할 온라인 플랫폼과 협업할 수 있는 오프라인 공간도 도움이 된다.

동시에 조직 내부에서 디자인에 관심과 의지를 가진 디자인 챔피언을 찾아 지속적으로 육성해야 한다. 단기 교육 하나로 끝내기보다 실제 프로젝트 참여, 교육, 멘토링, 동료 지원 등 여러 경로를 통해 반복적으로 디자인을 경험하도록 해야 한다. 결국 디자인 역량은 교육을 ‘받아서’ 생기는 것이 아니라 실제 문제를 디자인 방식으로 계속 다루면서 형성된다.

이 연구가 국내 공공부문에 주는 시사점

이 연구의 가치가 큰 이유는 질문의 단위를 ‘좋은 서비스디자인 프로젝트를 어떻게 할 것인가’에서 ‘공공조직이 어떻게 디자인을 스스로 사용할 수 있는 조직이 되는가’로 이동시켰다는 점이다. 국내에서도 공공서비스디자인은 외부 전문기업의 용역, 국민참여형 프로젝트, 교육과 워크숍 등 다양한 방식으로 활용되어 왔다. 그러나 프로젝트가 종료된 뒤 담당자가 바뀌면 방법과 경험까지 사라지는 경우, 디자인 활동이 일부 담당자의 개인 역량에 의존하는 경우, 사용자조사와 아이디어 도출까지 진행되지만 실행과 제도 변화까지 이어지지 못하는 경우를 생각한다면 이 논문의 문제의식은 낯설지 않다.

따라서 이 연구는 서비스디자인 확산 정책의 목표를 단순한 ‘프로젝트 수 확대’에서 ‘조직 역량 구축’으로 전환해서 바라볼 필요성을 제기한다. 전담조직, 디자인 전문인력, 공무원 교육, 리더십, 지식관리, 실제 프로젝트를 통한 학습, 디자인 챔피언의 육성을 서로 분리된 사업이 아니라 하나의 역량 생태계로 바라보게 한다는 점에서 의미가 크다.

지방정부에 디자인을 내재화한다는 것은 조직이 문제를 바라보고, 사람들과 협력하고, 배우고, 의사결정하고, 서비스를 변화시키는 방식 자체를 바꾸는 일이다. 외부 디자이너 한 명을 투입하는 것으로 끝나지 않는다. 공무원과 디자이너, 관리자와 현장 직원, 조직의 제도와 문화가 함께 변해야 하는 장기적인 조직 변화의 과정이다. 이것이 이 논문이 서비스디자인뿐 아니라 공공혁신과 정책디자인의 관점에서도 주목할 만한 이유이다.

* 출처 : 강인보, Embedding Design in Local Government: Role of Designers and Public Servants, University of the Arts London, London College of Communication, 2021.

(원문 첨부파일 참고) 

목차

초록

감사의 글

목차

그림 목차

표 목차

약어

용어 해설

프롤로그: 연구 동기

제1장. 서론

배경과 맥락 이해

공공관리 및 거버넌스 패러다임의 변화

공공부문에서 혁신과 변화의 중요성 증대

공공부문에서 디자인 역할의 확장과 관심 증가

연구 맥락 설정

연구 문제와 기회

연구 영역과 범위: 본 연구의 성격

연구 목적, 질문, 목표

연구방법론

본 연구의 의의

논문 구성

제2장. 문헌 고찰

서론

영국의 지방정부

영국 지방정부의 구조

영국 지방정부의 역할

지방정부 지출 및 주요 재원

영국 지방정부가 직면한 단기·장기 과제

공공부문 조직의 디자인 실천

디자인 실천에서의 디자인 개입 유형

서비스 혁신과 변화를 위한 디자인 접근법

공공부문 디자인 접근법의 핵심 구성요소

공공부문 조직의 디자인 역량

디자인 역량에 대한 관점 파악과 이해

조직 역량의 일부로서 디자인 역량의 위치 설정

조직 역량의 일부로서 디자인 역량의 정의

결론: 개념적 프레임워크

지방정부의 디자인 역량을 정리하는 개념적 프레임워크

제3장. 연구 설계 및 방법론

서론

철학적 세계관

연구 목적

연구 패러다임

연구방법론

방법론적 선택: 혼합연구법 접근

연구전략: 사례연구 접근

연구전략: 예비조사로서의 설문조사 접근

자료 수집 및 분석 방법

자료 수집 방법

연구 계획 및 자료 수집 과정

자료 분석 방법

연구의 질

연구 윤리

연구의 신뢰성

결론

제4장. 예비조사(스코핑 스터디)

서론

예비조사 설계

예비조사 방법으로서의 설문조사 접근

설문 문항 개발

예비조사로서의 설문조사 실시

설문 모집단 및 표본

설문 배포 및 응답

설문 결과 분석

지방정부 맥락에서의 디자인 활용 개관

사례 선정

결론

제5장. 사례연구 - 지자체 A: 내부/외부 디자이너 모델

서론

자료 수집 결과 요약

디자인 역량 내재화의 배경

디자인 역량 내재화의 이유

비용 절감을 위한 기존 서비스 현대화 방식 최적화

애자일 접근의 발견(디스커버리) 단계를 자체적으로 수행

디자인 역량의 적용과 내재화

지식 이전을 위한 외부 전문가와의 파트너십 구축

전담 오프라인 공간 및 온라인 플랫폼 구축

함께 실행하며 지식을 이전하고 학습하기

디자인 역량 적용·내재화 과정에서 디자이너와 공무원의 역할

디자이너의 역할

공무원의 역할

제6장. 사례연구 - 지자체 B: 임베디드 디자이너 모델

서론

자료 수집 결과 요약

디자인 역량 내재화의 배경

디자인 역량 내재화의 이유

이해하기 쉽고 체계적인 서비스 개발 접근법

니즈를 신속히 파악·명확화하고 아이디어를 개발하기 위함

디자인 역량의 적용과 내재화

서비스 부서로부터 독립된 조직으로서 디자인팀 구성

기존 프로세스와 도구를 조정하여 자체 프로세스와 도구 마련

조직 전체 및 서비스별 지원 제공

디자인 역량 적용·내재화 과정에서 디자이너와 공무원의 역할

디자이너의 역할

공무원의 역할

제7장. 사례연구 - 지자체 C: 임베디드 디자이너 모델

서론

자료 수집 결과 요약

디자인 역량 내재화의 배경

디자인 역량 내재화의 이유

비용을 절감하면서 주민 니즈를 충족하는 아이디어 창출

조달 및 위탁 의사결정 지원

디자인 역량의 적용과 내재화

사용자중심디자인 원칙과 프로세스를 철저히 따르려는 시도

자원의 한계에 맞서는 개인의 분투

디자인 역량 적용·내재화 과정에서 디자이너와 공무원의 역할

디자이너의 역할

공무원의 역할

제8장. 사례연구 - 지자체 D: 비(非)디자이너 모델

서론

자료 수집 결과 요약

디자인 역량 내재화의 배경

디자인 역량 내재화의 이유

모든 직급의 직원이 지자체 혁신에 더 참여하도록 독려

디자인 사고를 지자체의 위탁(커미셔닝) 주기에 통합

디자인 역량의 적용과 내재화

디자인 챔피언으로 구성된 전담팀 구성

디자인 접근법을 경험하는 다양한 방식 제공

지자체 혁신 참여를 촉진하기 위한 전 직급 직원의 참여와 역량 강화

디자인 역량 적용·내재화 과정에서 디자이너와 공무원의 역할

디자이너의 역할

공무원의 역할

제9장. 논의 및 해석

서론

지방정부는 왜 디자인 접근법을 적용하고 디자인 역량을 내재화하려 하는가?

지방정부의 디자인 역량 내재화 동기

지방정부에 대한 디자인 접근법의 공유된 가치

디자인 역량 내재화 과정에서 디자이너와 공무원은 어떤 역할을 할 수 있는가?

디자이너의 공통 역할

디자이너의 차별적 역할

공무원의 공통 역할

공무원의 차별적 역할

지방정부에서 디자인 역량은 어떻게 내재화되는가?

디자인 역량 내재화의 과제

디자인 역량 내재화를 위한 필요·바람직 조건

디자이너·공무원의 역할과 지방정부 디자인 역량 요소의 연결

지방정부의 디자인 역량 내재화 특성

디자이너와 공무원 간 관계의 상호의존성

변화 대응 및 서비스 개발을 위한 역량으로서의 디자인 접근법

디자인 접근법 적용의 거점으로서의 내부 협업

제10장. 결론

서론

연구 목적 및 목표 달성

전체 결론

연구의 기여

연구의 한계

향후 연구 제언

참고문헌

부록

초록

지난 수십 년 동안 민간부문과 공공부문에서 사용자와의 가치 공동창출은 제품과 서비스의 성공을 좌우하는 핵심 요소로 부상했다. 영국 신노동당 정부(1997~2010) 시기인 2005년 공공서비스 개선을 위해 ‘Design of the Time(DOTT)’ 프로젝트가 시작된 이후, 사용자 중심 디자인은 공공서비스 개혁을 위한 전략적 접근으로 점점 더 주목받아 왔다. 최근에는 고령화, 기술 변화, 긴축재정 상황에서 더 나은 서비스를 요구하는 시민의 증가와 같은 이른바 ‘난제(wicked problems)’에 대응하기 위한 유용한 조직 역량으로도 인식되고 있다.

지방정부 내부에서 서비스 혁신과 변화를 촉진하는 접근으로 디자인 역량을 구축하는 데 대한 관심이 커지고 있음에도, 정치적·구조적·문화적·경제적 측면과 같은 지방정부 고유의 맥락 요인을 고려할 때 디자인 역량이 조직 역량으로서 어떻게 내재화되는지에 대한 이해는 부족하다. 또한 디자이너와 공무원이 디자인 역량을 적용하고 구축하는 핵심 주체임에도 이들의 역할에는 상대적으로 적은 관심이 기울여져 왔다.

이러한 연구 공백을 탐색하기 위해 예비 설문조사와 다중 사례연구를 포함한 혼합방법 접근을 사용해 자료 수집을 극대화했다. 다중 사례연구는 변화에 대응하기 위한 서비스 혁신과 조직 전환 전략의 일부로 디자인을 내재화해 온 잉글랜드 4개 지방의회의 서로 다른 여정을 조사하며, 자료는 주제분석 방법을 통해 분석하고 해석했다.

이 논문은 지방정부 혁신 및 조직 변화와 관련된 디자인 분야에 이론적·실천적 기여를 한다. 첫째, 지방정부의 디자인 역량을 개인 디자인 역량과 조직 디자인 역량의 결합으로 보고, 그 구성 요소를 식별하고 체계화하기 위한 구조이자 지침으로 개념적 프레임워크를 제안한다. 둘째, 지방정부가 디자인 역량을 내재화하는 이유를 규명한다. 셋째, 지방정부 맥락에서 디자인의 적용과 내재화에 영향을 미치는 도전과제, 필수조건 및 바람직한 조건을 식별한다. 넷째, 디자인 접근을 적용하고 디자인 역량을 조직 역량의 일부로 내재화하는 핵심 주체로서 디자이너와 공무원의 역할을 구체화한다.

이 논문은 지방정부에서 협력적 서비스 혁신과 조직 변화를 위한 사용자 중심 디자인 접근에 대한 이해를 확장함으로써 공공부문 변화와 혁신을 위한 디자인 분야의 후속 연구 기반을 제공할 뿐 아니라 다른 학문 분야가 이 주제에 관한 논의에 참여하도록 촉진한다.

주제어: 디자인 역량, 디자인 역량 내재화, 지방정부, 조직 변화, 디자이너의 역할, 공무원의 역할  

* 요약 및 번역 : 챗GPT
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